–La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conceptuó que el Congreso de la República tiene competencia para refrendar el nuevo “Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, que fue suscrito por el Gobierno Nacional y las Farc, el pasado 24 de noviembre de 2016.

En respuesta a una consulta elevada por el Gobierno Nacional a través del Ministerio del Interior, organismo que preguntó si el Congreso de la República tenía la competencia para refrendar el nuevo Acuerdo de Paz, la Sala de Consulta, con ponencia del magistrado Germán Bula Escobar, señaló que desde el punto de vista de la naturaleza, fines y alcance del control político que el Congreso de la República ejerce sobre el Gobierno Nacional, resulta conforme con la Constitución y con la ley orgánica del reglamento del Congreso que ese cuerpo legislativo pueda hacer una manifestación política, a título de refrendación, de los acuerdos de paz suscritos por el Presidente de la República.

“De acuerdo con el artículo 133 C.P. –que consagra la representación popular en cabeza de los miembros de cuerpos colegiados de elección directa- y en ejercicio de la función constitucional de control político, la refrendación por parte del Congreso debe entenderse como un voto de confianza respecto de la política al mando en el manejo de la paz, con el fin de que la acción pública y estatal en la materia tenga el mayor grado de legitimación democrática posible, producto de la seria discusión y deliberación acerca de los problemas cuya solución reclama con insistencia la sociedad, por manera que las iniciativas, planes y compromisos asumidos por el Estado en el acuerdo suscrito con las Farc cuenten con una base sólida de estabilidad política”, indica el concepto.

La Sala subrayó que la paz es derecho, deber y fin constitucional esencial, que vincula a todos los órganos del Estado, por lo que “no cabe una visión reduccionista” de la legitimidad democrática del Congreso de la República y de sus funciones de control político, que lleve a negar la posibilidad de refrendación de los acuerdos de paz a través de ese cuerpo de representación popular.

Agrega el concepto que la refrendación es diferente a la implementación del Acuerdo Final, razón por la cual las reformas constitucionales y legales que este último demande deberán agotar los procedimientos previstos en el ordenamiento jurídico para el efecto.

TERMINOS DE LA PROVIDENCIA

Estos son algunos apartes de las consideraciones que hizo el Consejo de Estado para emitir su concepto:

La refrendación del Acuerdo Final por parte del Congreso de la República: (i) tendría naturaleza política; (ii) no revestiría al Acuerdo de naturaleza jurídica ni comportaríasu inclusión a la Constitución o al ordenamiento jurídico; y (iii) no eximiría al Presidente de la República del deber de tramitar las reformas constitucionales y legales necesarias para la implementación del acuerdo de paz a través de los procedimientos previstos para ese efecto en el ordenamiento constitucional vigente.

En consecuencia, así como se advirtió por la Corte Constitucional en relación con el sometimiento del Acuerdo Final a un plebiscito, la refrendación del Congreso de la República solamente entraría “en el ámbito exclusivo de la justificación política de una futura e hipotética reforma legal o constitucional, adoptada en el marco de la implementación de dicho mandato popular”, lo que resultaría distinto a considerar que la refrendación “incorpora directa y automáticamente el contenido de la política pública, sometida a su decisión, en el orden jurídico o en la Constitución”.

5. El significado de la expresión “refrendar” en el contexto de los acuerdos de paz que suscribe el Presidente de la República en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales Conforme se ha indicado, los acuerdos de paz suscritos por el Presidente de la República son decisiones políticas (no de consagración de normas positivas) que dicho funcionario puede adoptar en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales. Según se explicó, la existencia de los acuerdos de paz no está sujeta, en principio, a formalidades o trámites posteriores y de ahí que ni la Constitución Política ni la Ley 418 de 1997 prevean una instancia de “refrendación” ni se ocupen de definir esa expresión.

En consecuencia, el objetivo de acudir a la “refrendación” del Congreso de la República sería el de conocer si se cuenta o no con el respaldo político de esa corporación pública, que por naturaleza tiene legitimidad democrática (artículos 3 y 133 C.P), con lo cual se lograría darle mayor legitimación a lo acordado, vista la necesidad de una futura implementación. Pero, se insiste, no podría implicar la modificación de las normas constitucionales o legales existentes, ni la inclusión de
disposiciones nuevas, así como tampoco limitar a futuro la libertad de configuración normativa del Congreso de la República.

Lo anterior ratifica que un pronunciamiento del Congreso de la República sobre su conformidad o no con el Acuerdo Final en los términos en que ha quedado expuesto: (i) sería un decisión estrictamente política, (ii) no tendría efectos automáticos en el
orden constitucional y normativo y en consecuencia (iii) no obviaría la necesidad de que la implementación del acuerdo en normas positivas deba realizarse conforme a los requisitos y condiciones previstos en la Constitución para los actos de producción normativa a que haya lugar. Sería estrictamente, un escenario de legitimación política frente a la política pública de paz contenida en el acuerdo suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP.

En este sentido, el concepto de refrendación que la Sala pasa a estudiar en el capítulo siguiente no está relacionado con las funciones legislativas del Congreso de la República (artículo 150 C.P), sino con aquellas propias del control político que
le corresponde ejercer a esa corporación pública sobre las demás ramas y órganos del poder público (artículo 114 C.P.).

No sobra advertir que si el objeto de la “refrendación” ante el Congreso de la República fuera más allá de una manifestación política que legitime los acuerdos y lo que se pretendiera fuese dotarlos de valor normativo o permitir su incorporación
al ordenamiento jurídico, lo que correspondería sería la radicación ante esa Corporación de los proyectos de acto legislativo y de ley correspondientes, los cuales tendrían que surtir todos los trámites previstos en la Constitución para su
aprobación. En este último caso, la refrendación solo podría darse en el marco de las funciones legislativas y de reforma constitucional (no de control político) del Congreso de la República.

Debe indicarse entonces, de la misma forma en que la Corte Constitucional lo hizo respecto del sometimiento del acuerdo de paz a un plebiscito, que una eventual refrendación a través del Congreso de la Republica no podría alterar las reglas comunes sobre reforma constitucional o legal, “ni menos puede considerarse que la política aprobada quede desligada, para su concreción jurídico normativa, de los procedimientos de producción normativa aplicables y dispuestos por la Constitución.